Jan Tumlir n’était pas un homme de grande renommée. Il est décédé en 1985, alors qu’il s’apprêtait à écrire son grand tome, sa grande théorie sur le commerce et l’ordre économique international. Mais Tumlir a apporté une contribution durable au débat scientifique sur le commerce international ainsi qu’au résultat réel des négociations commerciales de la fin des années 1960 au début du Cycle d’Uruguay dans les années 1980. Il a présumé l’émergence de l’Organisation mondiale du commerce, un système de règles plus solide qui a également donné au système commercial mondial une «colonne vertébrale œconstitutionnelle».
Économiste, professeur à l’Université de Californie à Los Angeles (UCLA), et pendant longtemps «œrésident philosophe» au Secrétariat de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT), où il a longtemps été le chef du Département de la recherche, ou ce qu’on appellerait aujourd’hui l’économiste en chef ‘Tumlir était un intellectuel clé derrière l’évolution de quelques accords tarifaires à proximité du GATT en un ordre économique international’ un système de principes et de règles qui restreignent ce que les gouvernements peut faire pour favoriser ses producteurs nationaux au détriment des producteurs étrangers. Important pour Jan Tumlir, ce système annonçait une économie mondiale reliant les prix locaux aux prix mondiaux, ce qui, selon lui, était la véritable définition de la mondialisation. Pour Jan, les réalisations en matière de réduction des restrictions commerciales faisaient partie d’une quête plus large visant à obtenir des prix intérieurs dans l’économie corrects pour que les prix reflètent les conditions réelles de l’économie, et non des conditions artificielles établies derrière les obstacles à la concurrence étrangère.
Pour cette raison, Tumlir est devenu un chef de file dans les efforts visant à réduire toutes les restrictions commerciales mystérieuses qui s’étaient accrues dans les années 1970 et 1980 à la suite de la stagnation économique de cette période: des arrangements de marché ordonnés, des restrictions volontaires à l’exportation et une multitude de frais de passage. Il a estimé que ces mesures étaient beaucoup plus préoccupantes que les tarifs, car elles avaient pour effet de fausser le mécanisme des prix et de causer des dommages bien au-delà de ceux à la frontière.
Avec des universitaires comme Jagdish Bhagwati, Anne Kreuger, Harry Johnson, Max Corden, Robert Baldwin, Robert Hudec ‘et certains de leurs frères et sœurs plus jeunes, Jan Tumlir, ont épousé l’idée d’un ordre économique international. Pour Jan, l’émergence d’un ordre a été importante et une bonne partie de sa bourse a porté sur l’aspect institutionnel du commerce. Il est également né de sa propre histoire privée.
Tumlir était un émigré tchèque, et comme Martin Wolf l’a dit dans la première conférence Tumlir, il venait d’une tradition d’angoisse mittaleuropäeische. Il était inquiet »et ses craintes au sujet de la fragile défense contre le protectionnisme l’ont guidé vers l’idée de freins et contrepoids constitutionnels dans la politique commerciale mondiale. Comme Wolf l’a décrit dans sa conférence:
Pour Tumlir, les principes du système commercial d’après-guerre, qui eux-mêmes remontaient au système des traits du XIXe siècle, n’étaient pas simplement d’ordre technique. Il ne s’agissait pas non plus simplement de libéraliser le commerce, si important soit-il. Ils avaient une signification constitutionnelle. Leur but était de protéger le marché contre une intervention gouvernementale arbitraire et ainsi de protéger les États les uns des autres. Le but, en bref, était de créer un ordre économique prévisible dans l’intérêt mutuel des États, des particuliers et des entreprises.
Tumlir était un libéral économique, mais comme il l’a souvent soutenu, l’ordre économique international qu’il annonçait n’était pas pour les libéraux de Chicago comme Frank Knight ou les libéraux ordo comme Friedrich Hayek. Pour eux, l’idée d’un ordre économique reposait uniquement sur deux principes: une monnaie mondiale stable et la liberté contractuelle. L’argument de Tumlir était plutôt que l’ordre économique international «un système commercial mondial fondé sur des règles» était très important parce que ces deux principes étaient invalides. Ce qui a fait de lui un personnage central des négociations à Genève pour faire avancer un tel système, c’est sa simple idée que plus le gouvernement va loin pour limiter la stabilité de la monnaie et la liberté contractuelle, plus il est important d’établir un système de règles qui protègent les droits commerciaux de base et éviter une spirale titanesque de discrimination commerciale. L’une de ses grandes réalisations a été de forcer les universitaires et les négociateurs «parfois même le gouvernement étrange» à réfléchir sérieusement à la conception des règles commerciales alors qu’ils élargissaient le rôle du gouvernement dans l’économie.
La quête de Tumlir pour un ordre économique international prévisible reste importante aujourd’hui. L’économie mondiale est beaucoup plus libre aujourd’hui qu’il y a trois ou quatre décennies, mais elle reste imprévisible et vulnérable à la discrimination et au protectionnisme. Après un long voyage avec le Cycle de Doha, il est également soumis à des tensions politiques »et c’est un ordre qui doit de plus en plus défendre sa pertinence pour les préoccupations commerciales immédiates.
Par conséquent, nous, à l’ECIPE, avons commencé cette série de conférences Tumlir afin d’avoir une plate-forme pour un dialogue intelligent sur le système commercial mondial et son orientation actuelle. Jusqu’à présent, nous n’avons eu que deux professeurs, Martin Wolf au Financial Times, et Peter Sutherland, premier directeur général de l’OMC. Nous sommes très sélectifs dans notre choix d’enseignants, et nous avons choisi des personnes qui combinent de nombreuses vertus différentes, notamment la qualité intellectuelle, une solide expérience et un dossier de promotion du rôle du système commercial multilatéral. D’une certaine manière, c’est notre équivalent au Oscar Liftetime Achievement Award.
C’est avec grand plaisir et honneur que Pascal Lamy a accepté de donner la troisième conférence Jan Tumlir. Pascal Lamy correspond exactement au profil des enseignants de cette série. M. Lamy est un nom connu dans le quartier européen de Bruxelles, arrivé en 1984 pour servir de chef de cabinet du président de la Commission, Jacques Delors. Il est retourné à la fin des années 1990 pour servir de délégué commercial à la Commission Prodi, et en 2005, il a été élu par les membres de l’Organisation mondiale du commerce pour en être le nouveau directeur général, poste qu’il a occupé jusqu’en septembre 2013.
La période de M. Lamy à l’OMC a été l’un des grands défis. Lorsqu’il a pris la barre, le Cycle de Doha avait déjà montré plusieurs signes de stress »et certains d’entre eux subsistent encore aujourd’hui. Et en 2008, un défi bien plus important est arrivé: diriger l’institution centrale du système commercial mondial pendant une crise équivalente à la Grande Dépression dans les années 1930, lorsque l’escalade du protectionnisme a durement suivi la crise financière. Le rôle de M. Lamy était de devenir le principal promoteur d’un système commercial mondial ouvert et fondé sur des règles à un moment où les pays faisaient face à de fortes baisses du commerce et cherchaient toutes les opportunités pour amortir les effets de la contraction économique, y compris la discrimination et le protectionnisme.
Cela témoigne de la force de ce système et du travail persévérant de M. Lamy, que la crise financière mondiale n’a jamais provoqué un retour aux âges les plus sombres du protectionnisme. (Martin Wolf)
Je dirai que nous passons d’un ancien monde commercial à un nouveau monde commercial où l’ouverture commerciale est devenue un jeu très différent. Cette transformation a des conséquences majeures qui auront probablement – et nous l’espérons – un impact sur le système commercial international, que ce soit en termes de principes, de politiques et même de mandats, comme l’illustre, par exemple, le début récent et turbulent du prétendu commerce transatlantique. et partenariat d’investissement (TTIP).
En un mot « et au risque d’une simplification », l’ancien monde du commerce était un monde où les systèmes de production étaient nationaux et où les obstacles au commerce visaient à protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère. En revanche, le nouveau monde est un monde où la production est transnationale le long des chaînes d’approvisionnement mondiales de biens et de services et où les obstacles au commerce visent à protéger le consommateur contre les risques. Nous ne sommes pas encore totalement sortis de l’ancien monde, nous ne sommes pas encore totalement sortis du nouveau monde; nous sommes quelque part entre les deux. Nous passons de l’administration des quotas, des tarifs et des subventions de protection à l’administration de la sécurité, de la sûreté, de la santé et de la durabilité environnementale par précaution. Il s’agit d’une nouvelle version de l’ancien fossé entre les tarifs et les mesures non tarifaires.
Dans ce nouveau monde, certaines caractéristiques de l’ancien monde ne changeront pas.
Premièrement: l’ouverture du commerce, c’est-à-dire la réduction des obstacles au commerce ou des restrictions au commerce, favorise la croissance et le bien-être. Sur ce point, je suis tout à fait d’accord avec le point de vue de votre défunt ami Jan Tumlir. Cependant, je pense depuis longtemps que cela ne fonctionne que sous certaines conditions. Créer des gains économiques est une chose, mais créer des gains sociaux en est une autre. J’ai insisté là-dessus dans le livre que j’ai publié juste après mon départ de l’OMC, que j’ai intitulé le consensus de Genève du Consensus de Genève, ce qui signifie que oui, nous devons ouvrir le commerce, mais que nous devons également faire très attention avec le Ricardo-Schumpeterian l’impact de l’ouverture des échanges sur les tissus économiques et sociaux. L’ouverture du commerce crée des gains d’efficacité. Cela fonctionne parce que c’est douloureux. C’est douloureux parce que ça marche. Mais la douleur est plus poignante pour les faibles. Des politiques appropriées sont donc nécessaires pour la justice sociale.
Deuxièmement: ouvrir le commerce, c’est-à-dire réduire les obstacles au commerce, consiste à uniformiser les règles du jeu et à le faire de manière prévisible. Cela nous ramène à l’approche institutionnelle fondamentale de Jan Tumlir sur la valeur de la prévisibilité pour les agents économiques.
Ce qui change fondamentalement dans ce nouveau monde, c’est la manière d’égaliser les règles du jeu. Nous n’égalisons pas les règles du jeu de la même manière en matière de protection ou de précaution. Égaliser les règles du jeu en matière de protection est assez simple: vers le bas, zéro! L’horizon mental de tous les négociateurs tarifaires a toujours été «œ zéro» tant qu’il n’y a rien de tel qu’un tarif à l’importation négatif dans la théorie économique, du moins jusqu’à présent. Le système est donc simple: vous vous débarrassez des mesures, vous les réduisez, vous les tuez. Dans le monde de la précaution, c’est un jeu totalement différent. Si un commissaire européen au commerce se rend au Parlement européen et dit: «Mesdames et Messieurs, je suis en faveur de l’ouverture du commerce et pour l’ouverture du commerce des fleurs», c’est une bonne chose pour exploiter les avantages comparatifs, notamment pour nos amis africains » J’ai décidé de vous soumettre que nous avons différents résidus maximaux de pesticides pour les fleurs du Rwanda parce que c’est un pays pauvre, pour le Costa Rica parce que c’est un pays à revenu intermédiaire et pour Israël car c’est un pays à revenu élevé ‘, il ne travail! Ce que nous faisions avec les tarifs ne peut pas être fait avec les normes, la certification et les processus d’évaluation de la conformité. Vous ne pouvez pas gérer les mesures non tarifaires de la même manière que les mesures tarifaires. Et c’est là que les économistes du commerce, qui ont tenté à juste titre depuis longtemps d’évaluer l’impact des mesures non tarifaires en tant qu’équivalents tarifaires, ont été mal compris. La plupart (pas toutes) des mesures non tarifaires ne visent pas à remplacer les tarifs. Ce sont des mesures conservatoires et non des substituts aux anciennes mesures protectionnistes. Et ce qui importe par précaution, ce n’est pas de se débarrasser de la mesure, non pas de «tuer» la mesure, non de la réduire, mais de réduire les différences entre les mesures et entre les différents systèmes de précaution. C’est donc une chose très différente: dans l’ancien monde, il s’agit de se débarrasser de la mesure, dans le nouveau monde de se débarrasser des différences dans les mesures qui, en elles-mêmes, constituent des obstacles au commerce et augmentent les coûts du commerce, pas moins le coût de la conformité aux divers systèmes réglementaires et prescriptions.
Pour se débarrasser de ces écarts réglementaires, la transition, en Europe, entre le marché «œ commun» et le marché «œ intérieur». Le marché commun était une zone de libre-échange sans droits de douane ni antidumping, avec un contrôle sérieux des subventions visant à protéger les producteurs nationaux de la concurrence étrangère. Mais un processus d’harmonisation réglementaire a été engagé en 1985 afin que ce qui limitait le marché commun en termes d’économies d’échelle disparaisse avec le marché unique »» d’où toute cette entreprise de convergence réglementaire, d’harmonisation et de reconnaissance mutuelle.
L’ouverture du commerce dans le nouveau monde a donc un objectif différent. Il a également une économie politique différente. Dans l’ancien monde, lorsque j’étais négociateur tarifaire, je connaissais mon équation politique: j’avais des consommateurs avec moi qui restaient silencieux et j’avais des producteurs contre moi qui dénonçaient une concurrence accrue sur mon marché intérieur. Dans le nouveau monde du commerce, l’économie politique est à l’envers. Si je suis dans le domaine de la convergence réglementaire, j’ai des producteurs avec moi car ils sont attirés par la perspective d’une norme unique qui leur permettra de réaliser des économies d’échelle. Parce que si vous supprimez les différences entre deux normes, vous égalisez les règles du jeu et, par conséquent, vous leur fournissez le type d’efficacité que les économistes du commerce ont démontré depuis longtemps. Mais le prix est que j’ai des consommateurs contre moi. Ou, plus précisément, j’ai des organisations qui parlent au nom des consommateurs (il n’y a rien de tel qu’un référendum pour les consommateurs) «les organisations de consommateurs» contre moi. Pourquoi? Tout simplement parce que le travail des organisations de consommateurs est de convaincre les gens, ses membres, ses adeptes sur les réseaux sociaux, que s’ils ne faisaient pas leur travail, les gens seraient en danger. Ils protègent le consommateur, ce qui consiste à promouvoir la précaution.
Si je commence à discuter avec un partenaire commercial de ces normes et si mon récit est que le but est d’égaliser les règles du jeu, la réaction immédiate sera: «œHé, danger! Ils vont abaisser les normes! Mais c’est mon niveau de précaution, mon niveau de sécurité, celui dont je me soucie qui va être en jeu. Et parce que la précaution concerne la gestion des risques, la réaction sera «œStop! Je ne veux rien qui risque de diminuer mon niveau de confort de risque », ce qui est une autre façon de parler de précaution. C’est un jeu politique totalement différent. Dans le monde précédent, les consommateurs étaient principalement silencieux, mais dans le nouveau monde du commerce, ils deviennent naturellement très vocaux. Et cela génère inévitablement des tensions politiques. C’est d’autant plus un problème potentiel que les tarifs étaient à peu près idéologiquement neutres. Si j’échange mon tarif sur les vélos contre vos tarifs sur la ferraille, nous savons tous de quoi nous parlons, car les ferrailles et les vélos sont les mêmes partout dans le monde. C’est idéologiquement plat.
Mais lorsque vous entrez dans le monde de la précaution, le sol n’est plus plat. La précaution est idéologiquement différente selon les cultures, l’histoire ou la religion. Peut-être pas au sujet de la sécurité des briquets, des voitures ou des jouets: ils sont probablement idéologiquement relativement neutres, ou du moins raisonnablement fondés sur la science. Mais pensez au bien-être animal, aux OGM ou à la confidentialité des données. La sensibilité est ici extrêmement différente et le défi de niveler le terrain de jeu dans une gamme de risques est lié aux valeurs. Après tout, qu’est-ce qu’un risque? Un risque est quelque chose de pire qu’un non-risque; à la fin de la journée, cela a à voir avec ce qui est bon et ce qui est mauvais. Et «bon» et «mauvais» ont à voir avec les valeurs. Ce sont des domaines où l’éventail des préférences entre différents groupes de personnes est extrêmement large.
Ce qui change aussi dans ce nouveau monde, ce sont les acteurs. Restons sur l’exemple des normes de teneurs maximales en résidus de pesticides dans les fleurs. Les aligner n’est pas seulement une grande chose pour les deux parties qui le font, mais aussi pour les tiers, exportateurs, sur ce marché élargi. Si j’étais un exportateur rwandais de fleurs, je souhaiterais que les États-Unis, l’UE et, si possible le Japon, aient la même norme maximale de résidus. Tant qu’ils ne le font pas, je dois m’adapter à différents processus de certification, qui sont coûteux, et je ne peux pas déployer mon avantage comparatif et bénéficier d’économies d’échelle car je dois séparer mes exportations en fonction de la destination du marché. Mais ce ne seront pas les négociateurs commerciaux qui vont ajuster le niveau complémentaire des résidus de pesticides maximaux utilisés dans les fleurs. Cela sera fait par des experts phytosanitaires sur la base de l’impact des pesticides sur la santé humaine. Ce ne sont pas les négociateurs commerciaux habituels, ni le Secrétariat de l’OMC. Pourtant, cette impulsion est motivée au nom de l’ouverture des échanges. Cela ouvre donc toute une série de questions, notamment parce que les agences responsables de ces réglementations sont innombrables et sont généralement devenues plus indépendantes du pouvoir politique et des intérêts politiques.
De plus, bon nombre des normes de précaution importantes pour les producteurs ne sont pas des normes publiques mais privées. Les tarifs ou les subventions sont publics, donc ce sont les souverains qui négocient les tarifs et signent les traités qui traitent des tarifs ou des subventions. Mais ce ne sont pas les souverains, dans de nombreux cas, qui décident des niveaux de résidus de pesticides pour les fleurs, ce sont les entreprises privées. Il existe quelque chose comme une norme multilatérale sur les résidus de pesticides quelque part dans le système international. Mais si je suis Tesco et que je veux rivaliser avec Carrefour et attirer plus de consommateurs de mon côté de la rue parce que je suis «œgreener», je vais conclure un accord avec une organisation de consommateurs locale selon laquelle j’applique un niveau de précaution plus élevé que la norme publique. Pour le producteur rwandais de fleurs, peu importe que la norme soit publique ou privée, ce qui compte, c’est où il vend ses fleurs et avec quelle norme. En plus d’avoir le problème habituel de nombreuses règles, normes et acteurs différents, vous entrez dans un autre monde, celui des entreprises privées qui sont devenues de facto, sinon de jure, les prescripteurs des niveaux de précaution.
But différent, politique différente, acteurs différents »Toutes ces différences, à mon avis, ont des conséquences majeures sur un certain nombre de principes qui ont longtemps constitué le fondement du système commercial international. Pas dès le début, alors qu’il n’était pas encore vraiment institutionnalisé, mais avec l’avènement du GATT et de l’OMC, un certain nombre de piliers idéologiques ont été construits, sur lesquels l’édifice s’appuyait. Par exemple: les préférences. Nous en avions beaucoup dans le vieux monde, même s’il y avait un débat pour savoir s’ils avaient raison ou tort. Dans le nouveau monde, il n’y a plus de préférences car la précaution est en soi NPF. Il n’y a pas de discrimination tant que j’applique les mêmes normes à ma production nationale et à mes importations qui, soit dit en passant, étaient déjà la règle du GATT / de l’OMC, comme le prévoient l’Accord SPS et OTC. Cela fait basculer le pilier «œspécial et différentiel» des échanges commerciaux, dont le but était d’être plus favorable aux pays pauvres. Il ne fonctionne plus dans l’administration de la précaution.